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Le pouvoir de contrôle des syndicats d’électricité sur leur concessionnaire.

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Suite à un incident électrique survenu sur le territoire de la concession du Syndicat Intercommunal d’énergie d’Indre-et-Loire, deux personnes ont été hospitalisées en raison de l’émanation de gaz toxique provoquée par la consommation de l’enveloppe d’un câble appartenant au réseau de distribution publique d’électricité.

Autorité concédante de l’exploitation de ce réseau, le Syndicat avait sollicité la communication par la société ERDF, son concessionnaire, des fiches d’incident et des comptes-rendus d’intervention sur la zone en cause pour les dix années qui avaient précédé l’incident. Les documents finalement remis étant incomplets, le Syndicat a émis un titre exécutoire sur le fondement de l’article 32 D du cahier des charges de la concession. Soutenant principalement que les pénalités avaient été appliquées dans un cas non prévu par le contrat, la société ERDF a fait opposition à ce titre de recettes devant le Tribunal administratif d’Orléans qui avait rejeté la requête par un jugement du 18 avril 2013 (TA d’Orléans, 18 avril 2013, Electricité Réseau Distribution France, n° 1204013). C’est de ce jugement qu’était saisie la Cour administrative d’appel de Nantes.

Cet arrêt, rendu sur les conclusions contraires du rapporteur public, E. Gauthier (aimablement fournies par la Cour), est particulièrement intéressant s’agissant de la lecture opérée par le juge des stipulations du cahier des charges de la concession relatives au pouvoir de contrôle de l’autorité concédante. Rappelons que, dans ce secteur spécifique, les cahiers des charges des concessions sont majoritairement conclus sur la base d’un modèle négocié au plan national par la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) et la société ERDF. 

I.- Un litige nécessitant l’interprétation des stipulations relatives au pouvoir de contrôle des autorités concédantes de la distribution publique d’électricité

Classiquement, en droit des délégations de service public, le pouvoir de contrôle de l’administration se limite à un simple « contrôle de surveillance », c’est-à-dire visant « à vérifier, au cours de l’exécution, que le cocontractant exécute les dispositions du contrat » (A. (de) Laubadère et al., Traité des contrats administratifs, Paris, LGDJ, 1983, n° 1164). S’agissant de la distribution publique d’électricité, consacrant le caractère local de ce service public, les dispositions de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales prévoient qu’en tant qu’autorités concédantes de celui-ci, les collectivités territoriales « négocient et concluent les contrats de concession, et exercent le contrôle du bon accomplissement des missions de service public fixées, pour ce qui concerne les autorités concédantes, par les cahiers des charges de ces concessions ». Dans ce cadre, elles assurent notamment « le contrôle des réseaux publics de distribution d'électricité » et à ce titre le concessionnaire doit leur communiquer « chaque année, notamment, la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés ». Ainsi, en la matière, le législateur a organisé un pouvoir de contrôle spécifique au profit des autorités concédantes que les cahiers des charges des concessions viennent concrétiser. Cela s’explique par la situation particulière du secteur de la distribution publique d’électricité dans lequel un monopole est assuré par la loi au profit au gestionnaire de réseau dans sa zone de desserte exclusive (soit la société ERDF pour 95 % des réseaux de distribution du territoire métropolitain continental). Cette situation peut aboutir à placer les collectivités territoriales en situation de fragilité face à leur concessionnaire.

Tranchant ainsi un vieux débat doctrinal, le Conseil d’Etat a jugé, dans l’arrêt Commune de Douai (CE, 21 décembre 2012, Commune de Douai, n° 342788 ; JCP A 2013, 2044 et 2045) « qu'il résulte des principes mêmes de la délégation de service public que le cocontractant du concédant doit lui communiquer toute information utile sur les biens de la délégation ». Cette solution générale trouve à s’appliquer à l’ensemble des délégations de service public, mais s’agissant plus particulièrement de la distribution publique d’électricité, le Conseil d’Etat a jugé qu’il résultait des dispositions précitées de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales que le concessionnaire est tenu de communiquer à la demande de l’autorité concédante « toutes informations utiles, notamment un inventaire précis des ouvrages de la concession ».

Le Conseil d’Etat s’est ainsi fondé sur les dispositions de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales pour consacrer et préciser le pouvoir de contrôle appartenant aux autorités concédantes de la distribution publique d’électricité. S’agissant d’une concession dont le contrat avait été conclu en 1923, cette solution a permis au juge d’imposer au concessionnaire la communication d’un inventaire des biens de la concession, obligation qui n’était pas expressément stipulée au contrat. Cependant, il n’a pas précisé la façon dont ce pouvoir de demander toute information utile, fondé tout à la fois sur des principes non écrits et sur des dispositions législatives, devait s’articuler avec les stipulations contractuelles relatives au contrôle de la concession. Or, c’était précisément cette question que soulevait le litige en cause en l’espèce.

Le contrat de concession en cause dans l’arrêt commenté, rédigé sur la base du modèle de cahier des charges, comprenait des stipulations relatives au pouvoir de contrôle de l’autorité concédante à l’article 32. Subdivisé en plusieurs paragraphes, celui-ci porte principalement sur le contrôle ponctuel de la concession que le concédant peut décider (32 A), sur le compte-rendu annuel d’activités que le concessionnaire doit remettre (32 C) et sur la faculté, laissée au concédant, d’émettre des pénalités en cas de « non-production des documents prévus au présent article » (32 D). En l’espèce, l’autorité concédante avait fondé sa demande de documents relatifs aux incidents sur le réseau sur l’article 32 A du cahier des charges de la concession. Le concessionnaire n’y ayant pas déféré dans les temps, elle avait constaté une entrave au contrôle et émis un titre exécutoire pour non-production des documents sollicités sur le fondement de l’article 32 D du cahier des charges de la concession.

En première instance, le Tribunal administratif d’Orléans avait estimé que les documents sollicités constituaient « des documents techniques dont peut prendre connaissance l’autorité concédante au sens des stipulations de l’article 32 A du cahier des charges de la concession » et que le retard dans leur communication pouvait donner lieu à l’émission de pénalités sur le fondement de l’article 32 D. Il avait jugé qu’eu égard à la « gravité » de l’incident en cause et au « caractère répété de ces incidents », la demande de l’autorité concédante présentait un caractère utile et était donc fondée au regard des dispositions de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales. Le Tribunal avait ainsi choisi de lire les dispositions de l’article 32 A à l’aune des dispositions législatives et de l’interprétation qu’en avait fourni le Conseil d’Etat dans l’arrêt Commune de Douai.

A l’inverse, dans l’arrêt commenté, la Cour a estimé que la demande du Syndicat « ne s’inscrit pas dans le cadre du contrôle et du compte rendu annuel sur lequel porte exclusivement l’article 32 du cahier des charges mais vise à obtenir de la société ERDF, dans le cadre d’une enquête diligentée à la suite d’un accident, la délivrance de copies de documents qu’elle détient ». Elle en a déduit que cette demande ne pouvait être fondée sur l’article 32 A du cahier des charges et donner lieu à pénalités par application des stipulations de l’article 32 D. Prenant le contre-pieds du raisonnement du Tribunal, la Cour a ainsi opté pour une interprétation particulièrement stricte des stipulations en cause.

II. – Une interprétation restreignant l’exercice du pouvoir de contrôle des autorités concédantes de la distribution publique d’électricité

Les parties à un contrat de concession n’ont pas forcément la même conception de la façon dont les énoncés qu’ils stipulent peuvent et doivent agir au stade de l’exécution du contrat. C’est ainsi que les litiges contractuels révèlent bien souvent des dissensions dans la façon de lire le contrat, comme c’était le cas en l’espèce s’agissant de l’article 32 du cahier des charges de la concession. La jurisprudence relative à la façon d’interpréter ces stipulations était favorable aux autorités concédantes depuis l’arrêt Commune de Douai. La solution retenue dans celui-ci était en effet susceptible d’ouvrir la voie à une lecture renouvelée des stipulations du cahier des charges des concessions de distribution publique d’électricité relatives au contrôle et à l’information des autorités concédantes.

C’est ce que fit la Cour administrative d’appel de Paris et s’agissant des stipulations de l’article 32 C relatives au compte-rendu annuel d'activité de la concession. Elle a en effet jugé qu’il résultait des dispositions précitées de l’article L. 2224-31 du Code général des collectivités territoriales que ces stipulations, également rédigées sur la base du modèle de chaire des charges, « doivent être interprétées comme imposant au concessionnaire la communication à l'autorité concédante d'un compte-rendu d'activité annuel comprenant tous les éléments comptables et financiers se rapportant à la concession permettant à celle-ci d'exercer utilement son contrôle sur l'exécution de la convention par le concessionnaire » (CAA Paris, 25 mars 2013, SIPPEREC, n° 10PA04594, BJCP, 2013, p. 293). Emboîtant le pas au Conseil d’Etat, la Cour s’était appuyée sur la loi pour opérer une interprétation constructive des stipulations de l’article 32 C. Contre la lettre de ces stipulations, elle avait notamment estimé que l’autorité concédante était en droit d’obtenir des données à la maille de la concession, afin d’avoir une vision plus claire de l’économie réelle de la concession. Cette solution a été confirmée par la Cour administrative d’appel de Nancy qui a même semblé l’étendre en partie à l’activité de fourniture d’électricité aux tarifs réglementés de vente (Voir CAA Nancy, 12 mai 2014, M. Mietkiewicz et autres, n° 13NC01303 et suivants, JCP A, 2014, n° 50, n° 2346).

Ce faisant, les juges administratifs avaient opté pour une interprétation fonctionnelle des stipulations de l’article 32 C du cahier des charges de la concession, c’est-à-dire visant à leur attribuer une « fonction objective ». En l’occurrence, dans la continuité de l’arrêt Commune de Douai, il s’agissait d’assurer l’effectivité du pouvoir de contrôle conféré tant par la loi que par le contrat aux autorités concédantes de la distribution publique d’électricité. Telle n’est pas la démarche dans laquelle a entendu se placer la Cour en l’espèce.

Dans l’arrêt commenté, la Cour se limite à une interprétation purement sémiotique ou littérale, c’est-à-dire fondée sur le langage employé par les stipulations de l’article 32 A du cahier des charges de la concession. Ce faisant, elle refuse toute démarche volontariste consistant à lire le contrat à l’aune de la loi comme l’avait fait la jurisprudence précitée. Elle ne revient pas pour autant sur la solution retenue dans l’arrêt Commune de Douai : elle relève en effet qu’en vertu de la loi, le Syndicat était en droit d’obtenir la communication des documents sollicités « dans la mesure où ils existent et s’ils contiennent des informations utiles ». Mais elle précise que « le non-respect de l’obligation de communication ainsi prévue par le législateur n’est assorti d’aucune sanction et ne peut donner lieu à l’application des pénalités prévues par le contrat dans des cas limitativement énumérés par ses stipulations ».

Ce faisant, elle donne au droit des autorités concédantes d’obtenir des informations utiles une existence autonome, indépendante du contrat et dénuée de toute sanction. Un tel dispositif autonome existe pourtant déjà dans les textes s’agissant des incidents sur le réseau. Les dispositions de l’article 22 du décret n° 2011-1697 du 1er décembre 2011 prévoient en effet que le gestionnaire du réseau public (de transport ou de distribution) d’électricité doit porter sans délai à la connaissance du préfet et s’agissant de la distribution, de l’autorité concédante, « tout accident survenu sur un ouvrage dont il assure l'exploitation ainsi que tout autre événement affectant la sécurité de l'exploitation ou la continuité du service ». Il est précisé que cette information porte « notamment sur les circonstances de l'événement » et qu’elle est complétée dans les deux mois par « un compte rendu qui précise les causes et les conséquences constatées de l'événement ainsi que les actions correctrices qui ont été conduites ». Ces dispositions, qui sont dénuées de toutes sanction, sont indépendantes des stipulations des cahiers des charges qu’elles ne visent nullement à remettre en cause. La solution retenue par la Cour aboutit cependant, de la même manière, à priver de sanction le droit des autorités concédantes de solliciter toute information utile. Tel était le cas en l’espèce, les documents sollicités présentant une « utilité évidente » comme le relevait E. Gauthier dans ses conclusions. Pourtant, au nom d’une interprétation stricte d’un dispositif instituant des pénalités, la Cour prive l’autorité concédante de tout moyen de contrainte face à un concessionnaire récalcitrant.

Ce faisant, la Cour a choisi une interprétation des stipulations en cause susceptible de priver d’effectivité le dispositif de contrôle dans un cas où il apparaît fondamental, à savoir quand est en cause la sécurité du réseau. Nul doute qu’une telle décision ne sera pas sans suite, notamment au Conseil d’Etat s’il était saisi d’un pourvoi dans cette affaire (ce qui semble devoir être le cas).

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